【作者】冯玉军（开云体育app官网下载习近平新时代中国特色社会主义思想研究院副院长，当代政党研究平台研究员，法学院教授、博士生导师）【来源】《法学杂志》2022年第6期“立法法修改专题”【基金项目】本文为研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重点项目“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究”（项目编号：22AZD059）的阶段性研究成果。

内容提要：新时代立法工作的成就及显著变化，有五个突出特点：夯实党领导立法的制度建设，加强政治引领；聚焦国家治理体系和治理能力现代化，转变立法观念；完善立法体制机制，提高立法质量；运用立改废释纂等多种立法形式，发挥立法效能；遵循立法规律和求是创新原则，破解立法难题。《立法法》自2000年颁布实施并于2015年修改以来，对规范立法活动，推动形成和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，发挥了重要作用，实施效果显著。但在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的新征程中，再次全面修改《立法法》，是深入贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，积极应对立法的新问题新挑战新特点，更好地引领和推动完备的法律规范体系乃至于法治体系建设的枢纽工程。具体建议包括：深入贯彻党中央决策部署，体现党领导立法原则和“全过程人民民主”，对标2018年《宪法》修正案与最新立法紧密衔接，总结国家与地方立法的实践经验，进一步完善立法体制机制。

关键词：立法法；修改理由；实践问题；具体建议

目次

一、新时代立法的变化及其突出特点

二、《立法法》亟需再次修改

三、《立法法》应予修改的要点及理由

一、新时代立法的变化及其突出特点

2010年，中国特色社会主义法律体系如期形成，长期存在的立法供不应求和结构失衡的矛盾基本解决，奉行了三十多年的“宜粗不宜细”“宜快不宜慢”的立法工作原则[1]和以填补法治建设空白、满足经济社会发展需要为主要特征的立法阶段宣告结束。进入新时代，立法工作如何定位、怎样推进，成为建设中国特色社会主义法治体系的关键问题。习近平总书记指出：“广大人民群众对通过法治实现社会公平正义、通过立法解决发展中的实际问题的期望越来越高，对立法的要求，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。”[2]针对人民新要求、时代新任务，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，立足实践不断完善和发展以宪法为核心的法律体系，抓住提高立法质量这个关键，实现立法精细化、良善化和治理现代化，让每一部法律都成为精品，以此“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。[3]

回顾和总结新时代立法工作的成就及显著变化，有以下五个突出特点：

（一）夯实党领导立法的制度基石，加强政治引领

坚持党对全面依法治国的领导是习近平法治思想的第一条基本要义，党领导立法则是新时代立法工作的基石，必须深入贯彻落实。一是加强党组建设和领导。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”并提出“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”2015年，中共中央政治局会议审议通过《中国共产党党组工作条例（试行）》。全国人大常委会党组据此在全国人大各专门委员会设立分党组，担负在立法中“把方向、管大局、保落实”的重要职责。二是以党内规范性文件的形式明确党对立法工作领导的体制机制。2016年2月，中共中央印发《关于加强党领导立法工作的意见》，对1991年中共中央下发《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》相关领导事项和范围全面拓展，即有立法权地方的党委都要领导本区立法工作，从而为新时代更好地把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面提供了坚实基础和基本遵循。三是组建中央全面依法治国委员会，加强党中央对全面依法治国的集中统一领导，统筹推进全面依法治国。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，根据该方案，组建中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，为加强党领导立法工作、体现全过程人民民主奠定了基础。四是《立法法》与《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》衔接配套。《中国共产党党内法规制定条例》第7条规定“制定党内法规应当遵循......坚持党必须在宪法和法律范围内活动的规定”之原则；第27条规定审议批准机关要审核党内法规草案“是否同宪法和法律相一致”；第32条规定中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规如有“同宪法和法律不一致的”，则由中央责令改正或者予以撤销。

（二）聚焦国家治理体系和治理能力现代化，转变立法观念

党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党领导人民成功走出中国式现代化道路，创造了人类文明新形态。”也形成了在习近平法治思想引领下，以建设中国特色社会主义法治体系为中心环节的国家治理新模式。以笔者之见，“中国之治”的主要特点在于：从领导体制角度看，是中国共产党领导下各机关各部门分工负责，各地方各区域统筹兼顾、协作互动的民主协商型治理；从实现方式角度看，是在充分发扬人民群众自主性和首创精神基础上，主要由党和政府自上而下持续推进的政府主导型治理；从价值目标角度看，是切实保障社会公平正义和人民权利，追求社会和谐稳定的意识形态型治理；从制度形成角度看，是强调理性主义目标规划的社会建构型治理；从制度运行角度看，是先易后难、逐步推进的渐进改良型治理；从绩效评估角度看，是注重实验与推广，以点带面的后发学习型治理；从思想背景角度看，是中国特色社会主义思想、中国传统文化思想和西方现代思潮交互影响下的文化混合型治理；从治理格局角度看，是“一国两制三法系四法域”的统一开放型治理。[4]由此决定了新时代立法也必须转换因应时势发展需要，实现立法观念的一系列转变：一是从立法快到立法准，在实现立法数量与规模的扩张之后，更加注重立法的高质量与高效率。二是从传统上按照理论逻辑进行分学科、分部门立法转变为坚持问题导向、破解实践难题的立法。三是从中央集权为主的限权立法到发挥政府和地方立法积极性、放权为主的创新立法。四是从“摸着石头过河、实验试错立法”到强调战略自信，坚持依法治国与以德治国相结合，把社会主义核心价值观融入立法工作。

（三）完善立法体制机制，提高立法质量

2015年《立法法》的修改是2000年《立法法》颁布实施15年以来的第一次修改，也是为了适应立法工作新形势新任务的需要，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，所做出的适时的、必要的修改。此次《立法法》修改以提高立法质量为重点，突出了如下方面：一是完善立法体制，实现立法与改革决策的衔接，明确授权立法的目的、范围、事项、期限等；赋予设区的市地方立法权；落实税收法定原则；对部门规章和地方政府规章权限进行规范。二是鉴于立法权是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权，《立法法》修改突出强调了人大及其常委会在立法工作中的主导作用。三是总结科学立法、民主立法方面的实践经验，进一步拓宽公众参与立法的途径。四是明确人大专门委员会、常委会工作机构在适用、备案、审查中的职能作用，补充完善制定行政法规程以及规范和监督司法解释等内容。五是健全审议和表决机制，增加立法评估、法律清理等。立法法的修改对于完善立法体制，提高立法质量和效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的意义。

（四）运用立改废释纂等多种立法形式，发挥立法效能

过去十年，既有编纂《民法典》和《外商投资法》《监察法》《国家安全法》《香港特别行政区维护国家安全法》《慈善法》《中医药法》《公共图书馆法》《英雄烈士保护法》等法律的创制，也有以2018宪法修正案为代表包括《环境保护法》《民事诉讼法》《就业促进法》《反恐怖主义法》等法律的修改，还废止了劳动教养、收容教育等不能适应经济社会发展和国家治理要求的法律规定。作出一系列有关法律问题和重大问题的决定，授权允许自贸区立法先行先试，增加法律解释，开展法律清理，显著增强了法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性。据权威机关统计，党的十八大以来，全国人大及其常委会新制定法律68件，修改法律234件，通过有关法律问题和重大问题的决定99件，作出立法解释9件，现行有效法律292件。这组数据跟上一个十年比较，新制定的法律数量增加了1/3，修改的法律数量增加了近2倍，通过有关法律问题和重大问题的决定增加了1.5倍。[5]

（五）遵循立法规律和求是创新原则，破解立法难题

法经济学的研究表明，立法活动存在边际收益递减规律，也即当立法数量增加到一定程度后，新增立法的效益将逐渐减少、成本则越来越高。更何况，在满足“有法可依”目标的初级阶段结束后，有待立法调整的多是改革开放留下来比较难处理的社会利益关系和各种新问题新挑战。习近平总书记指出：“要加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等重要领域立法，加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐，努力健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”[6]这就意味着：一是从立法易到立法难，原来那种移植照搬发达国家立法或港澳台地区制度经验的做法无以为继，必须突出问题导向、解决实际问题，推进系统有效的治理创新，填补空白点、补强薄弱点。二是从立法机关独立作战、偏重职能部门立法到多部门协同作战，注意中央和地方的事权平衡，多领域、多部门的综合协调立法。三是过去立法围绕经济建设这个中心，偏重加快市场经济法律的制定，新时代立法不仅要综合考虑经济、政治、社会、文化、生态五大建设，而且要服务国家发展战略，进一步加强重点领域、新兴领域、涉外领域等立法。四是充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，实现立法的信息化、数字化、智能化、智慧化。[7]在立法征求意见快速智能整理、立法社情民意智能整理、立法参考资料有效提供、法律法规辅助起草、法律法规草案初步审查、立法方案辅助优化选择、立法社会风险评估和立法后评估、规范性文件备案审查、规范性文件清理自动提示等场景得到全面运用。五是立法是政治行为和政治进程，需要广泛的民主参与和社会监督，当前立法的公众社会参与还不是很高，立法公开的方式方法还需要再创新，进一步增加立法透明度和公众获得感。六是在地方立法领域，需要认真看待经济市场化、国际化对地方立法供求的影响，深入研究高联互通社会发展与地方立法/政策创新的关系，加强对民生保障、文化/文明再造的地方立法引领，加大对生态环境保护的地方立法保障和生态立法协同等。

二、《立法法》亟需再次修改

适应新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，对立法提出了更广泛更深刻的需求，对立法质量和效率提出更高要求。[8]为此，再次对《立法法》进行全面系统的修改，就成为面对新时代立法的新变化新挑战，这是更好地引领和推动完备的法律规范体系乃至于法治体系建设的“牛鼻子”和枢纽工程。

制定一部专门规范立法活动的法律，在国际社会并非通例，[9]这也决定了我国立法法的制定与修改均要立基于中国特色社会主义制度并与现代化建设目标相适应，而不是大量借鉴发达国家经验。现行《立法法》最早于2000年颁布，共6章94条，其以法的渊源和效力层级为主线，由高到低依次分为法律，行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例、规章三种立法。再加上总则、附则、适用与备案三章，基本反映了我国单一制结构形式下的中央与地方立法关系，具有较强的逻辑性和层次性。2015年，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，条文增至6章105条。

这次修改至今七年多时间，经受了法治实践的检验，基本达到了法律修改的意旨目标。[10]但随着现代化强国建设事业的深入推进，党中央的决策部署不断调整完善，全面依法治国的中长期规划陆续出台，2018年《宪法》修正案和许多宪法性法律文件相继出台，2020年正式确立习近平法治思想，党的二十大报告进一步擘画了未来立法的目标任务和重点方向。凡此种种，很多原则性和规范性内容需要《立法法》及时吸收增补，原有立法规范也面临不少调整缺位、效果欠缺、精细度不够的问题，亟待修改。主要理由如下：

（一）贯彻党中央决策部署，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家

在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴法治梦，既是习近平法治思想确立发展的根本动力，又是中国特色社会主义法治理论体系形成的历史使命和时代定位。中国共产党领导人民不断探索实践，实现了从人治向法治的转变，实现了从有法可依、有法必依、执法必严、违法必究向科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的转变，实现了从依法治国向全面依法治国、建设法治中国的跨越。这种跨越的最终目标，就是以实践上“建成社会主义现代化法治国家”作为“法治中国梦”的核心标识、评价标准与目标愿景。《立法法》的修改，就是要为全面推进国家各方面工作法治化在立法理念、程序、规范上打基础、做铺垫、立标准。

（二）明确以习近平法治思想为引领，立法体现“全过程人民民主”

2019年11月，习近平总书记到上海虹桥街道基层立法联系点考察指导工作，充分肯定基层立法联系点工作，并提出人民民主是一种全过程民主，为新时代立法工作指明了发展方向。党的二十大报告强调“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性......我们要健全人民当家做主制度体系，扩大人民有序政治参与。”《立法法》的修改，必须将创新论述纳入进来。

（三）体现2018年《宪法》修改精神，同最新相关立法保持一致

《宪法》是我国的根本大法，《宪法》在2018年修改的内容较多，《立法法》需要随之更改。《民法典》于2020年5月28日颁布并于2021年施行，涉及多处立法事项，《立法法》需要及时呼应。过去七年中，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《最高人民法院组织法》《最高人民检察院组织法》等相关法律都做了修改，其中涉及到和立法相关的规定，也应当是本次《立法法》修改时所应当关注的议题，相关内容应该协调一致。

（四）保障法律规范体系和党内法规体系的对标对表

近年来，党内法规的重要性逐渐凸显，一系列新的党内法规出台，如何认识并实现党内法规和《立法法》在制定程序和技术规范上的衔接完善，值得深入分析。如果说《立法法》规定的是立法技术规范，那么这套技术规范能够被适用于党内法规的制定过程中吗？虽然二者仍然存在差别，但是在本次修改时，《立法法》是否需要对党内法规辐射一定程度的“借鉴意义”，殊值研究。

（五）促进国内立法与涉外立法的有效衔接

当前，中华民族伟大复兴与世界百年未有之大变局相互交汇、彼此影响。一方面，中国走向世界，稳步推进“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”建设，以负责任大国参与国际事务，更好维护国家主权、安全、发展利益，必须善于运用法治。另一方面，世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，和平发展潮流不可逆转，合作共赢更是大势所趋，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，大国博弈加剧，全球治理竞争激烈，而法治在稳定国际秩序、规范国际关系、塑造国际规则方面的作用愈发凸显。习近平法治思想要求统筹推进国内法治和涉外法治，首要任务是加强涉外立法，完善涉外法律和规则体系，推进涉外法治体系建设。构建科学合理、有效实用的涉外法律法规体系要有更宽广的立法视野，要以解决涉外关系中的矛盾和纠纷作为界定涉外法律法规性质、范围的标准，补齐短板，为新时代我国高质量发展提供法治保障。

（六）积极应对立法领域的新变化新问题新挑战

当今社会、当今世界正处于大变动阶段，各种全球性问题带来挑战，一些社会问题也有了新的表现形式。2020年初开始的新冠疫情深刻地影响着我们的生活。在疫情防控中，出现的一些应急立法和特殊立法程序问题，都需要在立法法中体现。重点领域的立法（例如生态环境立法、国家安全立法等）需要有特殊而崭新的法律表达；大数据、人工智能技术、个人信息保护、生物安全等新兴领域立法需求旺盛，是否以及如何在《立法法》中作出规定，需要深入研究。

三、《立法法》应予修改的要点及理由

（一）《宪法》第五次修改对《立法法》提出“相一致”要求

修改《宪法》是国家政治生活中的一件大事。[11]十三届全国人大第一次会议通过的2018年宪法修正案，对《中华人民共和国宪法（2004年）》作出21条修改，主要内容包括12个方面：1.确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。2.调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。3.完善依法治国和宪法实施举措。4.充实完善我国革命和建设发展历程的内容。5.充实完善爱国统一战线和民族关系的内容。6.充实和平外交政策方面的内容。7.充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。8.增加倡导社会主义核心价值观的内容。9.修改国家主席任职方面的有关规定。10.增加设区的市制定地方性法规的规定。11.增加有关监察委员会的各项规定。12.修改全国人大专门委员会的有关规定。其中多项内容需要《立法法》再修改时予以体现。

第一，《立法法》总则第3条可改为：立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持改革开放。

第二，由于宪法修正案将原来全国人民代表大会设立“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”，故应将《立法法》第20条、第24条、第33条、第36条、第39条、第41条、第48条中“法律委员会”也修改为“宪法和法律委员会”。

第三，在宪法修改的21条中，有11条和国家监察体制改革相关，这是强化党和国家自我监督的重大决策部署。《宪法》第3章国家机构特别增加一节，专门就监察委员会作出规定，以宪法的形式明确国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、监督方式、领导体制、工作机制等等，为监察委员会行使职权提供了宪法依据。[12]考虑到2018年宪法修正案赋予了“监察委员会”法定地位，“一府一委两院”是并列的有权机关，各自职权不能相互替代。《立法法》第104条也有必要对照最高人民法院和最高人民检察院的审判、检察解释权，对国家监察委员会能否进行“具体应用法律的解释”予以明确。

（二）党中央的最新决策部署应在《立法法》予以体现

党的十九大在新的历史起点上对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出重大战略部署，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在全党的指导地位。党的二十大报告高屋建瓴，专题论述了“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，作出一系列重大创新的法治论述，提出一系列重大政治论断，确定了新的奋斗目标，对党和国家事业发展具有重大指导和引领意义。显而易见，包括全过程人民民主、以人民为中心、坚持和完善人民代表大会制度、立法倡导和弘扬社会主义核心价值观、铸牢中华民族共同体意识等重要思想，均需要在国家法律特别是《立法法》修改中贯彻体现。

第一，明确党领导立法的具体表述。作为我国立法的基本程序规则，虽然《立法法》在总则第3条中确立了“坚持中国共产党领导”（四项基本原则）内容，但可以再进一步明确党领导立法的内涵、原则及实现方式，特别是在《立法法》具体制度中增加如：党中央及省、设区的市党委批准立法规划与年度立法计划；党中央及省、设区的市党委提出重大立法建议；起草政治方面的法律法规草案；立法中涉及重大体制或重大政策调整的必须报请党委讨论决定等内容。

第二，载明全过程人民民主重大理念及相应立法程序保障。习近平总书记基于对中国民主政治发展规律的深刻洞见，提出了全过程人民民主重大理念。它实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。近年来，全国人大常委会为进一步发扬民主、汇聚民智，也在立法工作的立项、起草、审议、论证、评估、监督等方面推出一系列新举措，形成诸多程序制度创新，载入《立法法》有助于保障全过程人民民主在立法中的落实落细。具体建议是：参考2021年和2022年修正的《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的先例，即规定全国人大及其常委会“坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益”；地方人大和地方政府“坚持以人民为中心，坚持全过程人民民主”；全国人大代表和地方各级人大代表应当“充分发挥在全过程民主中的作用”。《立法法》修改应明确规定“全过程人民民主”的理念、原则和要求，并将其贯穿到立法的立项、起草、论证、审议、公布、备案审查等程序规定之中。以扩大立法公开范围为例，可规定对常委会组成人员审议法律的过程及其全部意见，在常委会公报或中国人大网上公开的内容。

第三，明确写入基层立法联系点制度。近年来，基层立法联系点已经成为贯彻体现全过程人民民主理念和要求，在立法中倾听民意、了解民情、汇聚民智、发扬民主的重要平台和载体，具有助益立法工作、提升国家治理效能的重要意义。建议在《立法法》相关条文中增写相关基层立法联系点的表述。如在《立法法》第36条增写“常务委员会工作机构应当通过基层立法联系点向基层群众和各方面人士征求立法意见”，并对全国人大及其常委会对立法意见的登记、采纳、反馈机制做出适当规定。

第四，完善宪法监督和备案审查制度。习近平总书记指出：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”[13]表现在《立法法》中，就要增加主动审查和专项审查、备案审查衔接联动机制，在第98-102条“法规、条例、规章的备案与审查”部分对备案审查制度和能力建设增加相关内容，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

第五，厘清《立法法》中“法”和党内法规的关系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。近年来，党中央全面统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，推动中国特色社会主义法治体系建设取得历史性成就。在《立法法》修改中明确党内法规的地位和定位，对于坚持依法治国和依规治党有机统一具有重要意义。建议在《立法法》附则部分，参照第103条关于“中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规”条款，[14]对党内法规与《立法法》所调整国家立法（规范性法）的关系、定位、作用等予以明确，并在第92-95条“法律冲突的解决”中予以明示处理。

（三）吸收立法实践经验完善相关制度设计

第一，新增“暂时作出创制性规定”的授权类型，以适应授权立法的实践需要。《立法法》第13条规定了“暂时调整”或“暂时停止适用法律的部分规定”这两类授权立法事项。但在立法实践中，全国人大常委会的相关授权决定中已经包含了相当数量的创制性规定。例如2014年6月《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，实质上创制了“速裁程序”这一刑事一审程序。2021年10月《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》也存在类似情况。鉴于实践中此类改革需求较多，建议修改《立法法》时新增“暂时作出创制性规定”的授权类型。

第二，建立区域协同立法工作机制。2022年3月修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定：我国各省、设区的市两级地方人大及其常委会有权根据实际需要开展协同立法。但该规定内容权限不够明确，实际操作性不足，需要《立法法》进行系统设计与落实。建议在《立法法》第4章“地方性法规”部分对区域协同立法活动予以明确肯定，增写一条或多条，对涉及两个以上省级行政区或市级行政区的事项，需要制定地方性法规的，上述区域内同级人大及其常委会之间可以协同制定地方性法规，进而对立法主体权限职责、效力位阶、制定程序、立法监督等立法制度节点进行细化规定。

第三，扩展《立法法》规定的立法评估事项。随着地方立法的数量持续快速增长，如何提升地方立法质量成为重中之重。立法评估作为评价立法草案的重要标准，检验立法质量的有效手段，越来越受到理论和实务部门的重视。从学理上说，一般根据各阶段评估的侧重点不同，以列入立法规划、立法计划和立法表决和立法实施一段时间后为节点，可以分为立法前评估、立法中评估和立法后评估三个类型。目前《立法法》相关规定中，第39条、第63条分别对立法中评估和立法后评估进行了比较详细的规定，但对于目前实践中不少地方实际已在开展的立法前评估工作，却没有明确表述。《立法法》第52条规定“应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估”也不能涵盖立法前评估的完整内涵。建议明确立法前评估的概念和内涵，在第52条增加一款“制定立法规划、立法计划时，可以通过立法前评估的方式，对立法计划建议项目的必要性、可行性、紧迫性以及立法成本效益进行分析研究。”

第四，明确第三方委托立法评估机制。目前各个地方制定的法规、规章评估办法和评估实践中，常有委托第三方进行评估的相关表述和实践操作。《立法法》第53条规定了“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”对此，建议《立法法》明确规定立法评估工作可以委托第三方开展。

第五，进一步厘清地方改革先行与地方立法权限的关系。《立法法》第8条规定了法律保留事项，但对于中央事权与地方事权的界限较为模糊，地方立法中对经常涉及的一些问题是否属于税收、民事、财政、海关、金融、外贸等基本制度，实践中往往难以准确区分，进而难以把握地方立法空间。建议修法明确中央事权与地方事权的划分界限，同时减少法律保留事项，为地方立法留足空间，赋予地方更大的立法权限。

第六，厘清相关条款中“等”的范围。关于地方性法规和地方政府规章的立法权限范围，2015年修改《立法法》时写了“等”字作为赋权方案，在理论界和实务界都引起广泛关注和争议。[15]现行《立法法》第72条第2款、第82条第3款有关“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的表述，对于其中的“等”是等内等还是等外等的学术争论始终比较激烈，给地方立法实践带来一定影响。尽管从一般立法技术和语义解释角度看，“等外等”似乎是立法传统，但在第21次全国地方立法研讨会上，全国人大常委会法工委原主任李适时明确指出，“等方面的事项”中的“等”，“从立法原意讲，应该是等内，不宜再作更加宽泛的理解”。[16]但考虑到实践需要，立法部门也给出了特殊情况下的解决方案。“在立法工作中，如果遇到具体立法项目是否属于三个方面的事项不好把握时，可以通过省区人大常委会法工委与全国人大常委会法工委沟通。”[17]有鉴于此，各地对于立法范围的把握已有比较明确的标准，建议删除“等”字，避免继续争议和引起相关歧义，影响立法实践工作。[18]

（四）其他修改建议

第一，完善法的名称规定和立法性文件标识。新中国成立以来相当长的时间里，很不重视立法技术工作，这导致我国现有法律形式（渊源）重复单一且容易混淆。只有宪法、法律、行政法规、规章、地方性法规（其名称分别为法、条例、决定等）等几种，若再加上党规体系的名称用词（党章、准则、条例、规定、办法、规则等），法的表现形式技术整体上缺乏区别和美感，名称大多具有相似性和相近性，容易造成社会公众的认知混乱。反观我国古代的法律形式，大致包括刑、法、律、令、典、式、格、诏、诰、科、比、例等名称，一般分为“律令格式”四种法律渊源，不同的法律形式的使用范围也不一样，效力高低也有很大区别。笔者建议在《立法法》第2章第5节“其他规定”中（第61条前），专条规定法律名称，形成法的名称使用技术规范。具体而言：1.明确全国人大及其常委为制定法律的等级序列，按效力自高而低分别是：宪法、法典、法；2.对于行政立法和地方立法，可在第三章和第四章予以规定，按效力自高而低分别是：条例+决定；办法+规定。需要特别指出的是，运用人大及其常委会重大事项决定权（不是立法权）制定的规范性法律文件，属于非立法性规范性文件，其约束力不同于法律、地方法规。

第二，新增有关“有关法律问题的决定”的规定。近年来，由于“有关法律问题的决定”在程序上的灵活性和便捷性，其在立法实践中被运用的频率呈现上升之势。但因《立法法》未就此类决定作出明确规定，导致实践中出现不少麻烦。2019年10月颁布的《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，更让此类决定能否就《立法法》第8条及相关法律规定的国家专属立法权事项作出规定成为争议焦点。为此，建议《立法法》第2章第1节中新增有关“有关法律问题的决定”的明确规定，以免实践误区。

第三，根据《民法典》内容统一立法的调整对象。这个问题比较简单，就是在《立法法》第6条将“公民”改为“自然人”，以保证法律主体的统一性。

第四，相关概念范畴的规定明晰统一。长期以来，围绕着立法权限的相关概念规定比较模糊，例如《立法法》第7条“国家立法权”，第8条第8、9项关于“民事基本制度”“基本经济制度”等，实践中难以精准把握，容易导致下位法的越权立法。如果保留的话，建议进一步科学、精细地界定。再有，《立法法》第8条第9、10项，提到“诉讼和仲裁制度”“司法制度”两个概念，容易混淆，建议统一规定。

第五，完善立法监督中的撤销制度。《立法法》第97条关于撤销议案（撤销法律、地方性法规的议案）的审议程序存在较大争议。比如，是按一般议案程序审议还是按法律案程序审议？撤销决定通过后，如何公布，是按一般决定的公布形式还是立法性文件的公布形式？撤销的效力，违宪、违法的文件是自始无效还是自撤销决定作出后无效？如果是前者，其业经调整的社会关系如何处理，再比如，按违宪违法的法文件对公民、社会组织已作处罚的，如何处理？这些问题应该进一步深入研究，相关规范内容也要再完善。

[1]邓小平：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”参见《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，载《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第146-147页。

[2]乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第45页。

[3]参见习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），人民出版社2017年版，第38-39页。

[4]冯玉军：《从八个经验看法治中国》，载《光明日报》2015年11月5日第15版。

[5]《中共中央宣传部举行新时代立法工作的成就与进展发布会》，https://news.cctv.com/2022/04/25/ ARTILAvDIMdJIXxh5a4Qi00R220425.shtml，访问日期：2022年9月1日。

[6]习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路，更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，载《求是》2022年第4期。

[7]高绍林、张宜云：《人工智能在立法领域的应用与展望》，载《地方立法研究》2019年第1期。

[8]许安标：《加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法》，载《民主与法制》2021年第39期。

[9]比如美国联邦宪法规定了联邦和州、国会和总统之间的立法权限划分，规定了国会的基本立法程序。法国1958年宪法规定了议会和政府之间的立法权限划分和议会立法的基本程序。参见任才峰：《科学立法、民主立法、依法立法的理论与实践》，载《人大研究》2019年第1期。

[10]300多个新增的享有地方立法权的市、州人大及其常委会，积极探索制定符合实际的地方性法规，涌现出一批优秀的设区的市地方立法的典型案例；备案审查的实践逐渐丰富，各级人大及其常委会对备案审查的关注空前高涨；人大专门委员会、常委会工作机构在适用、备案、审查中职能作用的夯实，显著加强了人大制度、立法体制的运行质效。参见冯玉军：《习近平法治思想确立的实践基础》，载《法学杂志》2021年第1期。

[11]龚伟：《为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供有力宪法保障》，载《人民日报》2018年2月26日第3版。

[12]信春鹰：《我国宪法修改的重点内容及其重大历史意义》，载《人民日报》2018年5月16日第1版。

[13]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，载《人民日报》2014年9月6日第2版。

[14]冯玉军主编：《新〈立法法〉条文精释与适用指引》，法律出版社2015年版，第373-375页。

[15]代表性的论文有庞凌：《依法赋予设区市立法权应注意的若干问题》，载《学术交流》2015年第4期；程庆栋：《论设区的市的立法权：权限范围与权力行使》，载《政治与法律》2015年第8期；郑毅：《对我国〈立法法〉修改后若干疑难问题的诠释与回应》，载《政治与法律》2016年第1期；易有禄：《设区市立法权的权限解析》，载《政法论丛》2016年第2期；郑泰安、郑文睿：《地方立法需求与社会经济变迁——兼论设区的市立法权限范围》，载《法学》2017年第2期。

[16]李适时：《全面贯彻实施修改后的立法法——在第二十一次全国地方立法研讨会上的小结》，载《中国人大》2015年第21期。

[17]同注释[16]。此外，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳同志也提出了类似的解决方案。参见乔晓阳：《在新的起点上加强地方立法工作》，载《地方立法研究》2016年第1期。

[18]详细分析参见冯玉军、程浩：《设区的市立法事项的规范分析》，2019年度中国法学会立法学研究会年会论文集。